-- WEBONDISK OK --

VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.02.2023 Az. 13 S 3646/21

1. Die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen (VODüVGebiete) genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit.
2. Für die Verkündung einer Rechtsverordnung ist der Verordnungsgeber auf die gesetzlich geregelten Verkündungsformen festgelegt. Er kann nicht abseits des geltenden Verkündungsrechts neue Formen der (Ersatz-)Verkündung definieren, auch wenn diese die verfassungsrechtlichen Grundsätze des Verkündungswesens wahren.
3. Die Ausweisung der Nitratgebiete und der eutrophierten Gebiete in § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete i. V. m. den Anlagen 1 bis 4 der VODüVGebiete ist nicht ordnungsgemäß verkündet worden.
Normenkontrolle; Gebietsausweisung; Nitratgebiete; Eutrophierte Gebiete; Antragsbefugnis; Rechtsschutzbedürfnis; Bestimmtheit; Verkündung; Ersatzverkündung; Publizitätsfunktion; Vollständigkeitsgrundsatz
GG Art. 80 Abs. 1 S. 2 , LV BW Art. 63 Abs. 2 , VwGO § 47 Abs. 2 S. 1 , DüngG BW § 3 Abs. 4 , DüngG BW § 3 Abs. 5 , VerkG BW § 2 , VerkG BW § 3 , EGovG BW § 13 Abs. 1 , DüV BW § 13 a Abs. 1 , DüV BW § 13 a Abs. 3 , DüV BW § 13 a Abs. 4 , DüV BW § 13 a Abs. 5 , VODüVGebiete BW § 2 Abs. 2 , VODüVGebiete BW § 2 Abs. 3 , VODüVGebiete BW Anl. 1 , VODüVGebiete BW Anl. 2 , VODüVGebiete BW Anl. 3 , VODüVGebiete BW Anl. 4
In der Normenkontrollsache
1.
2.
- Antragsteller -
prozessbevollmächtigt:
- zu 1, 2 -
gegen
Land Baden-Württemberg,
vertreten durch das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg,
Kernerplatz 10, 70182 Stuttgart
- Antragsgegner -
prozessbevollmächtigt:
wegen Gültigkeit des § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete
hat der 13. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg
auf die mündliche Verhandlung vom 9. Februar 2023
für Recht erkannt:

Tenor

§ 2 Absatz 2 und 3 und die Anlagen 1 bis 4 der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen (VODüVGebiete) vom 17. Dezember 2020 (GBl. S. 1277) in der Fassung der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Verordnung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen vom 29. November 2022 (GBl. S. 603) werden für unwirksam erklärt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragsteller wenden sich mit den Normenkontrollanträgen gegen die Ausweisung von Nitratgebieten und eutrophierten Gebieten nach § 2 Abs. 2 und 3 und den Anlagen 1 bis 4 der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen (VODüVGebiete) vom 17.12.2020 (GBl. S. 1277) in der Fassung der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Verordnung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen vom 29.11.2022 (GBl. S. 603).
Der Antragsteller zu 2 ist Eigentümer landwirtschaftlich genutzter Grundstücke auf der Gemarkung Ilsfeld. Sämtliche im Eigentum des Antragstellers zu 2 stehende Flächen sind an die Antragstellerin zu 1 verpachtet, die sie für ihren landwirtschaftlichen Betrieb zum Anbau von Feldgemüse, Getreide und Wein nutzt. Von diesen und weiteren von der Antragstellerin zu 1 bewirtschafteten Flächen liegt rund ein Viertel in dem Nitratgebiet nach § 2 Abs. 2 VODüVGebiete i. V. m. § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Düngeverordnung (im Folgenden: DüV) innerhalb des Grundwasserkörpers 08.12.46 "Neckarbecken-Schozachquellen". Alle von der Antragstellerin zu 1 bewirtschafteten Flächen liegen im Bereich des eutrophierten Gebiets nach § 2 Abs. 3 VODüVGebiete i. V. m. § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV, das östlich des Neckars den Stadtkreis Heilbronn und die Landkreise Heilbronn, Schwäbisch-Hall, Ludwigsburg sowie den Hohenlohekreis, den Ostalbkreis, den Main-Tauber-Kreis und den Rems-Murr-Kreis jeweils ganz oder teilweise umfasst.
Am 02.12.2021 haben die Antragsteller Normenkontrollanträge gestellt. Zur Begründung tragen sie unter anderem vor, die Anträge seien zulässig und begründet. Die Sachentscheidungsvoraussetzungen lägen vor, insbesondere seien sie antragsbefugt, ohne ihre Normenkontrollanträge auf bestimmte Gebietsausweisungen beschränken zu müssen. Es sei weder bekannt, ob und welche Flächen sie in Zukunft einmal bewirtschaften würden noch sei bekannt, ob und wenn, welche weiteren Flächen der Antragsgegner zukünftig als betroffene Gebiete ausweisen werde. Schon heute sei unbestimmt, welche Flächen von den Ausweisungen betroffen seien. Die Unbestimmtheit der angegriffenen Kartierung könne nicht zu ihren Lasten gehen. Es könne in dieser Situation von Landwirten nicht erwartet werden, eine exakte Grenze zu ziehen, welche Flächen zukünftig bewirtschaften würden. Die Antragstellerin zu 1 sei ständig auf der Suche nach neuen Flächen und suche überregional auch nach der Möglichkeit zur Übernahme ganzer Betriebe in Baden-Württemberg. Die Normenkontrollanträge seien auch begründet. Die angegriffene Verordnung sei auf eine verfassungswidrige Rechtsgrundlage gestützt und sei formell sowie materiell rechtswidrig. Sowohl § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 Nr. 3 des Düngegesetzes (im Folgenden: DüngG) als auch § 13 a Abs. 1, 3 und 7 DüV seien verfassungswidrig. Die Regelungen in § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG seien verfassungswidrig, weil sie entgegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu unbestimmt seien. Die Ermächtigung, die "Anwendung der Stoffe" in § 2 DüngG näher zu bestimmen, erfülle nicht die Anforderungen, die die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an die Vorhersehbarkeit stelle. Sie sei in Anbetracht der Formulierung "insbesondere" noch nicht einmal abschließend. Reichweite und Möglichkeiten der Exekutive seien nicht bestimmbar. Bei der "Anwendung von Stoffen" und dem "Schutz der Gewässer" handele es sich um unklare und uferlose Formulierungen. Die Verfassungswidrigkeit des § 3 Abs. 4 DüngG führe auch zur Ungültigkeit des auf dieser Ermächtigungsgrundlage erlassenen § 13 a DüV. Zudem verletze auch diese Vorschrift Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Die in § 13 a DüV getroffenen Vorgaben seien zu unbestimmt und intransparent. Es gebe keine Vorgaben für die Ausweisung der Gebiete von Grundwasserkörpern, weshalb den Landesregierungen ein uferloser Freiraum verbleibe. Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV Gebietsausweisung) könne daran als Verwaltungsvorschrift nichts ändern. Sie liefere überdies keine nachvollziehbare Abgrenzung der Grundwasserkörper. § 13 a DüV verletze auch Art. 103 Abs. 2 GG, denn Verstöße würden gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 und 2 DüV als Ordnungswidrigkeit geahndet. Die Vorgaben in der Verordnungsermächtigung in § 13 a DüV seien ebenfalls rechtswidrig. Es seien unangemessen lange Prüfungsintervalle vorgesehen. Gemäß § 13 a Abs. 8 Satz 2 DüV würden die Flächenausweisungen nur alle vier Jahre überprüft. Schon eine Saison mit den Beschränkungen könne aber mehr oder weniger die wirtschaftliche Existenz bedrohen. Die Verordnung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen sei zudem formell rechtswidrig, da sie nur unvollständig verkündet worden sei. Die Verordnung sei nur teilweise im Gesetzblatt verkündet worden, insbesondere würden die Karten im Maßstab von 1: 5 000 ausschließlich online zur Verfügung gestellt. Die der Verkündung beigefügten Karten im Maßstab 1: 1.250.000 reichten nicht, um eine auch nur grobe Umschreibung des Geltungsbereichs darzustellen. Die Umschreibung erfolge nicht im Wortlaut, was von der Rechtsprechung aber zwingend gefordert werde. So könne eine Betroffenheit nicht geprüft werden. Im Verkündungsgesetz sei nicht vorgesehen, dass in Verordnungen lediglich Übersichtskarten abgedruckt werden könnten und im Übrigen nur auf bei der Landesanstalt für Landwirtschaft, Ernährung und Ländlichen Raum Schwäbisch-Gmünd (LEL Schwäbisch Gmünd) zur Einsicht niedergelegte digitale Karten im Maßstab 1: 5.000 verwiesen werden könne. Gemäß § 2 VerkG seien Verordnungen vollständig im Gesetzblatt zu verkünden. Nach § 3 VerkG könnten Karten einschließlich der damit verbundenen Texte bei der Behörde, die die Verordnung erlasse und zusätzlich bei den Verwaltungsbehörden, auf deren Bezirk sich der Geltungsbereich erstrecke, ausgelegt werden. Diese Voraussetzungen lägen hier erkennbar nicht vor. Die Karten seien nie "örtlich zur Einsicht offengelegt" worden. Entgegen § 3 Abs. 3 VerkG sei auch keine Ausfertigung vor Ort niedergelegt oder auf eine Möglichkeit der Einsichtnahme hingewiesen worden. Es fehle auch an einer "Verbindung" zwischen dem Normtext und den digitalen Karten. Auch das E-Government-Gesetz Baden-Württemberg sehe eine elektronische Teilverkündung nicht vor. Das Einstellen in öffentliche Datenbanken genüge nicht.
Die Antragsteller beantragen zuletzt,
§ 2 Absatz 2 und 3 und die Anlagen 1 bis 4 der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen (VODüVGebiete) vom 17. Dezember 2020 (GBl. S. 1277) in der Fassung der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Verordnung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen vom 29. November 2022 (GBl. S. 603) für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
die Normenkontrollanträge abzuweisen.
Er führt zur Begründung unter anderem aus, die Normenkontrollanträge seien teilweise bereits unzulässig. Den Antragstellern fehle teilweise die Antragsbefugnis. Sie zielten mit ihren Anträgen darauf, § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete insgesamt für unwirksam erklären zu lassen, obwohl die Vorschriften sie nur in ihren Rechten berührten, soweit von den Ausweisungen erfasste Flächen in ihrem Eigentum stünden bzw. von ihnen bewirtschaftet würden. Im Übrigen fehle den Antragstellern auch das Rechtsschutzbedürfnis, da sie ihre Rechtsposition auch dann nicht verbessern könnten, wenn der Verwaltungsgerichtshof neben den sie betreffenden auch die übrigen Gebietsausweisungen für unwirksam erkläre. Die Normenkontrollanträge seien unbegründet. Die angegriffenen Vorschriften basierten auf einer ordnungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage. § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG sei mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Regelungen ließen hinreichend genau erkennen, welche Rechtsetzungskompetenzen dem Bundesministerium übertragen worden seien, nämlich die Regelung von Verboten und Beschränkungen bestimmter Anwendungen von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Pflanzenhilfsmitteln und Kultursubstraten. Die gesetzliche Regelung in § 3 Abs. 5 DüngG enthalte eine detaillierte Auflistung zu den einzelnen Vorgaben. Dass sie mit "insbesondere" eingeführt werde, nehme ihr nicht die notwendige Bestimmtheit. Die Zwecke des Gesetzes ergäben sich zudem aus der Aufzählung in § 1 DüngG. Auch § 13 a Abs. 1, 3 und 7 DüV sei rechtmäßig und werde den Maßstäben von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gerecht. § 13 a Abs. 1 DüV definiere, welche Gebiete auszuweisen seien. § 13 a Abs. 3 DüV bestimme, welche zusätzlichen Anforderungen in diesen Gebieten vorzuschreiben seien. § 13 a Abs. 7 DüV erlaube die Bestimmung abweichender Anforderungen in anderen, nicht ausgewiesenen Gebieten. Unzutreffend sei, dass für die Ausweisung der Gebiete von Grundwasserkörpern ein "uferloser Freiraum" bestehe. Vorgaben hierzu ließen sich § 3 Nr. 6 WHG und der Grundwasserverordnung entnehmen, auf die § 13 a Abs. 1 Satz 1 DüV verweise. Die AVV Gebietsausweisung diene der Vereinheitlichung der Vorgehensweise bei der Ausweisung, aber nicht dazu, die Grundwasserkörper voneinander abzugrenzen. Unterschiede zwischen Ausweisungen in der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen vom 04.06.2019 (GBl. S. 232) und der hier streitigen Verordnung seien darauf zurückzuführen, dass die Ermächtigungsgrundlage in § 13 a DüV erst mit der Verordnung zur Änderung der Düngeverordnung und anderer Vorschriften vom 28.04.2020 eingefügt worden sei und die genannten Verwaltungsvorschriften auf der Grundlage von § 13 a Abs. 1 Satz 2 DüV und Art. 84 Abs. 2 GG erlassen worden seien. Weil die Vorschriften hinreichend bestimmt seien, sei auch Art. 103 Abs. 2 GG nicht verletzt, wenn Verstöße mit Ordnungswidrigkeiten geahndet würden. Die Verordnung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen sei formell rechtmäßig. Sie sei gemäß § 2 VerkG i. V. m. Art. 63 Abs. 2 LV am 30.12.2020 ordnungsgemäß im Gesetzblatt verkündet worden. Die Antragsteller würden verkennen, dass es sich nicht um eine Ersatzverkündung handele. Die Verordnung sei mit ihrem vollständigen Text im Gesetzblatt abgedruckt und daher im Normalverfahren verkündet worden. Es treffe nicht zu, wenn die Antragsteller ausführten, dass nach § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete nur die Karten im Maßstab 1: 1.250.000 bekannt gemacht seien und dass eine solche Bekanntmachung nicht den Bestimmtheitsanforderungen entspreche, weil die Betroffenheit nicht geprüft werden könne. Dem Rechtsstaatsgebot genüge es, wenn der Geltungsbereich in der Verordnung grob umschrieben und wegen der genauen Grenzen auf eine nicht mitveröffentlichte Karte verwiesen werde, die bei einer zu benennenden Amtsstelle niedergelegt und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbar sei. Unzulässig sei es nur, wenn die Rechtsverordnung ihren räumlichen Geltungsbereich lediglich unter Verweis auf eine nicht mitveröffentlichte Karte bestimme, ohne den Geltungsbereich selbst grob zu umschreiben. Anerkannt sei auch die Verkündung des Haushaltsgesetzes und des Gesamtplans mit Bezugnahme auf Einzelpläne, die außerhalb des Verkündungsblatts der Öffentlichkeit zugänglich seien. Der räumliche Geltungsbereich sei bei der vorliegenden Verordnung jeweils hinreichend genau durch Übersichtskarten in den Anlagen 1 und 3 der VODüVGebiete umrissen. Dies erlaube es landwirtschaftlichen Betrieben, auf einfache Weise festzustellen, ob eine Betroffenheit durch mit Nitrat belastete oder eutrophierte Gebiete in Betracht komme. Ergänzt werde die Übersichtskarte durch die in Anlage 2 der VODüVGebiete enthaltene Auflistung der Gemeinden, in denen ganz oder teilweise Nitratgebiete lägen. Darüber hinaus sei vorgesehen, dass die Abgrenzung der Gebiete im Maßstab 1: 5.000 in einer digitalen Karte dargestellt sei, die bei der LEL Schwäbisch Gmünd zur kostenlosen Einsichtnahme durch jedermann niedergelegt sei. Es sei rechtsstaatlich nicht geboten, auch diese Karten im Gesetzblatt bekannt zu machen. So sehe etwa § 10 Abs. 3 BauGB lediglich eine Bekanntmachung des Beschlusses des Bebauungsplans durch die Gemeinde vor, während der Bebauungsplan selbst zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten sei; in der Bekanntmachung sei darauf hinzuweisen, wo der Bebauungsplan eingesehen werden könne. Nicht anders verhalte es sich bei § 2 Abs. 2 und 3 i. V. m. Anlagen 1 und 3 der VODüVGebiete, aus denen zum einen die Übersicht über die Gebiete und zum anderen die Information, bei welcher Stelle die genaue Abgrenzung der Gebiete eingesehen werden könne, zu entnehmen sei. Da § 2 Abs. 2 und 3 i. V. m. Anlagen 1 und 3 der VODüVGebiete Teil des Verordnungstextes und daher ebenfalls bekannt gemacht worden seien, lasse sich der Bekanntmachung unmittelbar entnehmen, welchen räumlichen Umgriff die mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebiete hätten und bei welcher Stelle die genaue Abgrenzung der Gebiete eingesehen werden könne, sodass die unter Umständen Betroffenen zu dem richtigen - ausliegenden - Plan geführt würden. Dies gelte umso mehr, als sich die Verordnung typischerweise an berufsmäßige Anwender von Düngemitteln wie die Antragsteller wende, denen nicht unzumutbar abverlangt werde, die bekanntgemachten Übersichtskarten erforderlichenfalls zum Anlass zu nehmen, sich näher darüber zu informieren, ob und gegebenenfalls welche Grundstücksflächen von den Beschränkungen für mit Nitrat belastete und eutrophierte Gebiete im Einzelnen betroffen seien. Dementsprechend sei es - wie das vorliegende Normenkontrollverfahren zeige - auch den Antragstellern gelungen, die eigene Betroffenheit zu prüfen.
Auf Anfrage des Senats hat der Antragsgegner mitgeteilt, der Begriff der "Niederlegung" in § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete sei so zu verstehen, dass digitale Dateien der Karten im Maßstab von 1: 5 000 bei der LEL Schwäbisch Gmünd gespeichert und sowohl über deren Internetseite als auch bei der LEL Schwäbisch Gmünd vor Ort für jedermann kostenlos einsehbar seien. Die digitalen Karten seien unveränderlich, weil der Stand der Karten im jeweiligen Dokument digital gesichert und jegliche Änderung der Dateien nur durch die LEL Schwäbisch Gmünd selbst und auch nur bei entsprechender Berechtigung möglich sei. Hinzukomme, dass alle Änderungen an den Dateien, die den digitalen Karten zugrunde lägen, technisch nachvollzogen werden könnten und ein Sicherheitssystem den unberechtigten Zugriff von außen verhindere. Außerdem seien die Karten im Original auch beim Ministerium für Ernährung, Ländlichen Raum und Verbraucherschutz, beim Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft und beim Landesamt für Geoinformation und Landesentwicklung gespeichert und entsprechend gesichert. Das Bestimmtheitsgebot im Sinne des Rechtsstaatsprinzips nach Art. 20 Abs. 3 GG werde auf diese Art und Weise sichtbar und transparent erfüllt. Die Karten seien derart archivmäßig gesichert, dass sie nicht zugleich als laufende Arbeitsunterlage dienten. Aus § 2 Abs. 2 LArchG ergebe sich, dass zu Archivzwecken nicht nur Schriftstücke wie Akten und Karteien, sondern auch "sonstige Informationsträger und maschinenlesbar auf diesen gespeicherte Informationen" geeignet seien. Die Karten seien entsprechend § 4 Satz 1 LArchG durch die erforderlichen technischen und organisatorischen Maßnahmen vor unbefugter Nutzung, vor Beschädigung und Vernichtung geschützt. Durch das vorhandene Sicherheitssystem werde ein unberechtigter Zugriff verhindert. Dadurch sei sichergestellt, dass die Karten nicht durch nachträgliche Eintragungen verändert werden könnten. Allein darum, dass sich ein Betroffener durch Einsichtnahme über den Inhalt der Rechtsverordnung informieren könne, gehe es bei der Niederlegung einer Rechtsverordnung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe

Der Senat entscheidet auf der Grundlage des Vorbringens der Beteiligten bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung. Den nach Übermittlung der Urteilsformel an die Geschäftsstelle eingegangenen Schriftsatz der Antragsteller vom 13.02.2023 vermag der Senat bei der Entscheidung nicht mehr zu berücksichtigen.
Die Normenkontrollanträge der Antragsteller haben Erfolg. Sie sind zulässig und - wegen eines Verkündungsmangels - begründet.
I. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sind § 2 Abs. 2 und 3 sowie die Anlagen 1 bis 4 der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen (VODüVGebiete) vom 17.12.2020 (GBl. S. 1277) in der Fassung der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Verordnung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen vom 29.11.2022 (GBl. S. 603).
Die Änderung des Gegenstands der Normenkontrollanträge, die sich zunächst auf § 2 Abs. 2 und 3 sowie auf die Anlagen 2 und 3 der VODüVGebiete vom 17.12.2020 bezogen, infolge des Erlasses der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Verordnung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen vom 29.11.2022 (GBl. S. 603) ist zulässig. Die Antragsänderung bemisst sich nach § 91 VwGO in entsprechender Anwendung (Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 283). Sie ist danach sachdienlich, da die Fortsetzung des Verfahrens mit dem so geänderten Gegenstand der Prozessökonomie dient. Die bisherigen Verfahrensergebnisse können uneingeschränkt verwendet werden, denn die Änderungsverordnung vom 29.11.2022 hat sich nicht auf den Wortlaut der angegriffenen Normen in § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete ausgewirkt; die darin in Bezug genommenen Gebietsausweisungen sind zwar verändert und als solche - erneut fehlerhaft (s. u. III. 2.) - verkündet worden, allerdings betreffen die konkreten Änderungen durch die Änderungsverordnung vom 29.11.2022 die im Eigentum des Antragstellers zu 2 befindlichen und die von der Antragstellerin zu 1 bewirtschafteten Flächen ihrem Inhalt nach nicht. Diese Flächen liegen weiterhin in einem Gebiet, das mit der angegriffenen Verordnung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29.11.2022 als Nitratgebiet gemäß § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV bzw. als eutrophiertes Gebiet gemäß § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV ausgewiesen werden soll.
II. Die nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 4 AGVwGO statthaften Normenkontrollanträge sind innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt (1.) und rechtsschutzbedürftig (2.).
1. Die Antragsteller sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, denn es besteht die Möglichkeit, dass sie durch die angegriffenen Gebietsausweisungen in ihren Rechten verletzt sind.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an diejenigen nach § 42 Abs. 2 VwGO. Deshalb genügt es, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem eigenen subjektiven Recht verletzt wird (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14.10.2021 - 4 BN 3.21 - juris Rn. 4, vom 27.09.2021 - 4 BN 17.21 - juris Rn. 4; Urteile vom 30.04.2004 - 4 CN 1.03 - juris Rn. 9, vom 17.05.2000 - 6 CN 3.99 - juris Rn. 23 und vom 24.09.1998 - 4 CN 2.98 - juris Rn. 9; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.04.2022 - 3 S 3115/19 - juris Rn. 76). Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteile vom 18.03.2021 - 7 CN 1.20 - juris Rn. 10, vom 18.04.2013 - 5 CN 1.12 - juris Rn. 16 und vom 22.02.1994 - 1 C 24.92 - juris Rn. 11; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.04.2022 a. a. O.).
Der Antragsteller zu 2 ist Eigentümer, die Antragstellerin zu 1 Pächterin von landwirtschaftlich genutzten Flächen im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnung (vgl. zur Antragsbefugnis einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts als Pächterin VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.05.2012 - 8 S 1739/10 - juris Rn. 45). Die mit der Ausweisung als Nitratgebiet bzw. eutrophiertes Gebiet einhergehenden Rechtsfolgen schränken die Nutzung dieser Flächen ein. Es besteht jedenfalls die Möglichkeit, dass die Antragsteller durch die Gebietsausweisung in den angegriffenen Vorschriften in ihren Rechten aus Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 12 Abs. 1 GG verletzt sind.
Die Antragsbefugnis der Antragsteller ist entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht darauf beschränkt, nur die Unwirksamkeit der Gebietsausweisung geltend zu machen, soweit betroffene Flächen im Eigentum des Antragstellers zu 2 stehen oder von der Antragstellerin zu 1 bewirtschaftet werden. Eine Beschränkung der Antragsbefugnis dergestalt käme nur in Betracht, wenn die angegriffenen Vorschriften in § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete eine entsprechende Teilbarkeit der Gebietsausweisungen aufweisen würden und sich auf dieser Grundlage die Möglichkeit einer Rechtsverletzung der Antragsteller offensichtlich nur feststellen ließe, soweit sich die Ausweisungen von Nitratgebieten und eutrophierten Gebieten mit den von den Antragstellern bewirtschafteten bzw. in ihrem Eigentum stehenden Flächen decken.
Bereits an der ersten Voraussetzung fehlt es hier in Anbetracht der Struktur der angegriffenen Norm. Die Antragsteller machen zur Begründung ihres Antrags unter anderem geltend, die digitalen Karten gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VODüVGebiete seien als Normbestandteil nicht ordnungsgemäß verkündet worden. In diesem Fall stellt sich allerdings die Frage, ob der dann verbleibende Normtext in § 2 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 VODüVGebiete sowie die Übersichtskarten in den Anlagen 1 und 3 und die Auflistungen in den Anlagen 2 und 4 der VODüVGebiete hinreichend bestimmt sind, um daran Rechtsfolgen auf der Grundlage von § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG in Form von Verboten und Beschränkungen bestimmter Anwendungen von Stoffen anzuknüpfen. Ob dies der Fall ist und damit eine Teilbarkeit der angegriffenen Normen besteht, kann bei der Prüfung der Antragsbefugnis dahinstehen, denn es wäre letztlich eine Frage der Begründetheit (vgl. Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 285 m. w. N.). Die Antragsteller können deshalb die Gebietsausweisungen zulässigerweise insgesamt angreifen, um ihr Rechtsschutzbegehren zu verfolgen.
2. Den Antragstellern steht ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Bei bestehender Antragsbefugnis ist regelmäßig das erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Das Erfordernis eines Rechtsschutzbedürfnisses soll im Rahmen von Normenkontrollanträgen nur verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für die Antragsteller wertlos ist, weil es ihre Rechtsstellung nicht verbessern und die Nichtigerklärung der Norm auch nicht aus tatsächlichen Gründen vorteilhaft sein kann. Es ist aber nicht erforderlich, dass die begehrte Erklärung einer Norm als unwirksam unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt (vgl. BVerwG, Urteile vom 25.06.2020 - 4 CN 5.18 - juris Rn. 19, vom 23.04.2002 - 4 CN 3.01 - juris Rn. 10 und vom 16.04.2015 - 4 CN 6.14 - juris Rn. 15; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.04.2022 a. a. O. Rn. 95). Zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, wenn - im Sinne einer tatsächlichen Prognose - zu erwarten ist, dass der zuständige Normgeber eine neue Regelung mit möglicherweise für den Antragsteller günstigeren Vorschriften trifft (BVerwG, Urteil vom 23.04.2002 a. a. O. Rn. 10; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.06.2021 - 12 S 921/21 - juris Rn. 81 m. w. N.).
Hier besteht die Möglichkeit, dass die Antragsteller ihre Rechtsposition bei einer Unwirksamkeit von § 2 Abs. 2 und 3 i. V. m. den Anlagen 1 bis 4 der VODüVGebiete verbessern können, obwohl gemäß § 13 a Abs. 4 und 5 DüV Nutzungseinschränkungen nach § 13 a Abs. 2 und 3 DüV i. V. m. § 3 VODüVGebiete gegebenenfalls auch gelten würden, wenn sich die Gebietsausweisung als unwirksam erweist. Ob die Vorschriften, die die überfällige Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben (vgl. EuGH, Urteil vom 21.06.2018 - Rs. C-543/16 - juris Rn. 51 ff., 178) im Fall der nicht rechtzeitigen Gebietsausweisung durch die Länder bezwecken (vgl. BR-Drs. 98/20, S. 59), auch eingreifen, wenn sich die fristgerechte Gebietsausweisung später als unwirksam erweist, kann an dieser Stelle dahinstehen. Denn die Antragsteller haben auch dann ein Rechtsschutzbedürfnis, wenn man das Eingreifen der Sicherungsklauseln in § 13 a Abs. 4 und 5 DüV unterstellt (so im Ergebnis auch OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 11.08.2021 - 2 K 224/20 OVG - NordÖR 2022, 90 <91>; BayVGH, Beschluss vom 31.01.2022 - 13 a NE 21.2474 - juris Rn. 28).
a. Das Rechtsschutzbedürfnis besteht, soweit die Normenkontrollanträge gegen die Ausweisung von Nitratgebieten gerichtet sind, trotz § 13 a Abs. 4 DüV. Danach gelten ab dem 01.01.2021 die abweichenden oder ergänzenden Anforderungen nach § 13 a Abs. 2 DüV und die durch Rechtsverordnung nach § 13 a Abs. 3 DüV vorgeschriebenen zusätzlichen Anforderungen (vgl. § 3 VODüVGebiete) für die gesamte landwirtschaftliche Nutzfläche im Gebiet des jeweiligen Grundwasserkörpers, sofern die Landesregierungen Gebiete von Grundwasserkörpern nach § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV nicht ausgewiesen haben. Das Gebiet des jeweiligen Grundwasserkörpers ist durch die nach Landesrecht zuständige Stelle festzulegen und bekannt zu machen (§ 13 a Abs. 4 Satz 2 DüV). Der in der mündlichen Verhandlung geäußerte Einwand des Antragsgegners, im Fall der Unwirksamkeit der Gebietsausweisung sei auf der Grundlage von § 2 Abs. 2 VODüVGebiete gemäß § 13 a Abs. 4 DüV der gesamte Grundwasserkörper 08.12.46 "Neckarbecken-Schozachquellen" als Nitratgebiet festzulegen, wodurch die Rechtsposition der Antragsteller bei einem Erfolg der Normenkontrollanträge im Ergebnis unverändert bleibe, greift nicht durch. Die Antragsteller wenden sich gegen die Ausweisung des Nitratgebiets, in dem in ihrem Eigentum befindliche bzw. von ihnen bewirtschaftete Flurstücke liegen, unter anderem mit der Begründung, dass die der Ausweisung gemäß § 2 Abs. 2 VODüVGebiete zugrundeliegende Grundwassermessstelle nichtlandwirtschaftlichen Fremdeinflüssen unterliege. Im Ergebnis rügen sie damit eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes wegen Ungeeignetheit der konkreten Gebietsausweisung und der damit verbundenen Beschränkungen und Verbote der Düngemittelanwendung (vgl. auch § 7 Abs. 3 Satz 2 der Grundwasserverordnung - GrwV), die - unterstellt, der Einwand ist zutreffend - die Rechtswidrigkeit der sie betreffenden Nitratgebietsausweisung unabhängig davon zur Folge hätte, ob die Ausweisung auf der Grundlage von § 2 Abs. 2 VODüVGebiete oder - nach Feststellung der Unwirksamkeit der angegriffenen Verordnung durch den Senat - auf der von § 13 a Abs. 4 DüV erfolgt. Es ist davon auszugehen, dass bei der Festlegung der Grundwasserkörper, in denen die materiell-rechtlichen Voraussetzungen nach § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV vorliegen (§ 13 a Abs. 4 Satz 2 DüV), eine erneute differenzierte Befassung mit diesen Anforderungen stattfindet (zum Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses bei einem lediglich mittelbaren Nutzen für die Antragsteller in Form erneuter Befassung des Verordnungsgebers vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.03.2018 - 6 S 1168/17 - juris Rn. 26) und dabei die Möglichkeit besteht, dass diese den Antragstellern zum Vorteil gereicht.
b. Soweit sich die Antragsteller gegen die Ausweisung von eutrophierten Gebieten wenden, haben sie ein Rechtsschutzbedürfnis, obwohl im Fall der Unwirksamkeit von § 2 Abs. 3 VODüVGebiete die Sicherungsklausel in § 13 a Abs. 5 DüV zur Anwendung käme. Die Feststellung der Unwirksamkeit der die Flächen der Antragsteller betreffenden eutrophierten Gebietsausweisung gemäß § 2 Abs. 3 VODüVGebiete hätte dennoch eine unmittelbare Verbesserung der Rechtsposition der Antragsteller zur Folge. Gemäß § 13 a Abs. 5 DüV ist ab dem 01.01.2021 die Anforderung nach § 13 a Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 DüV auf den dort genannten Flächen im gesamten Landesgebiet anzuwenden, sofern die Landesregierungen Einzugsgebiete oder Teileinzugsgebiete nach § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV nicht ausgewiesen haben. Dies hat zur Folge, dass die grundsätzlich optionale Maßnahme nach § 13 a Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 DüV - also gegenüber der Regelung in § 5 Abs. 3 DüV verschärfte Beschränkungen zur Vermeidung der Abschwemmung phosphathaltiger Düngemittel, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel in oberirdische Gewässer - ohne weiteres im gesamten Landesgebiet gilt. Da die Option gemäß § 13 a Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 DüV von dem Landesverordnungsgeber unverändert als abweichende Maßnahme in § 3 Abs. 2 Nr. 2 VODüVGebiete übernommen wurde, ergibt sich zwar insoweit kein Unterschied. Allerdings ordnet § 13 a Abs. 5 DüV in Bezug auf eutrophierte Gebiete anders als § 13 a Abs. 4 DüV hinsichtlich der Nitratgebiete nicht die Geltung der (weiteren) zusätzlichen oder abweichenden Maßnahmen nach der Verordnung gemäß § 13 a Abs. 3 DüV an. Die zusätzliche Maßnahme gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 VODüVGebiete käme demnach im Fall der Unwirksamkeit der Ausweisung des eutrophierten Gebiets nicht mehr zur Anwendung. Die Antragsteller würden damit von den darin vorgesehenen Verpflichtungen befreit.
III. Die Normenkontrollanträge haben auch in der Sache Erfolg. Die angegriffenen Regelungen in § 2 Abs. 2 und 3 i. V. m. den Anlagen 1 bis 4 der VODüVGebiete sind unwirksam. Sie können sich zwar auf eine wirksame Ermächtigungsgrundlage in § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 DüngG und § 13 a Abs. 1, 3 und 7 DüV stützen (1.), allerdings leiden sie unter einem formellen Mangel, da die Regelungen des räumlichen Geltungsbereichs der Beschränkungen und Verbote der Anwendung von Stoffen nicht ordnungsgemäß verkündet worden sind (2.).
1. Die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der angegriffenen Verordnung in § 13 a Abs. 1, 3 und 7 DüV i. V. m. § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit.
Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen bei der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen deren Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung in dem ermächtigenden Gesetz bestimmt werden. Das Bundesverfassungsgericht hat diese verfassungsrechtliche Anforderung als Bestimmtheitsgebot interpretiert und in ständiger Rechtsprechung konkretisiert. Danach soll sich das Parlament seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Die Ermächtigung muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, wenn sich die dort geforderte Bestimmtheit durch Auslegung nach den allgemein gültigen Auslegungsmethoden ermitteln lässt. Auch die Entstehungsgeschichte der Norm kann herangezogen werden. Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstands sowie der Intensität der Maßnahme abhängig. Die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss vor allem der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, so müssen höhere Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung gestellt werden, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.07.2005 - 2 BvF 2/01 - juris Rn. 276 m. w. N.). Dabei ist die Verwendung wertausfüllungsbedürftiger Begriffe und dadurch möglicherweise bedingter Auslegungsschwierigkeiten regelmäßig nicht vermeidbar und daher von Verfassungs wegen hinzunehmen (BVerfG, Beschluss vom 18.05.1988 - 2 BvR 579/84 - juris Rn. 27 f.). Diese Grundsätze gelten auch für Regelungen, die die Rechtssphäre von Grundeigentümern und Nutzungsberechtigten berühren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.05.2001 - 2 BvK 1/00 - juris Rn. 164 ff.; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 25.05.2016 - 7 BN 1.15 - juris Rn. 6).
Danach sind sowohl die gesetzlichen Regelungen in § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 und Abs. 5 DüngG (a.) als auch die verordnungsrechtliche Subdelegationsermächtigung in § 13 a Abs. 1, 3 und 7 DüV hinreichend bestimmt (b.).
a. § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 und Abs. 5 DüngG genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen. Gemäß § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG wird das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Anwendung von Stoffen nach § 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG näher zu bestimmen. In den Rechtsverordnungen nach § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG können gemäß § 3 Abs. 4 Satz 2 DüngG insbesondere die Anforderungen der guten fachlichen Praxis im Sinne des § 3 Abs. 2 DüngG näher bestimmt werden (§ 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 DüngG), Vorschriften zur Sicherung der Bodenfruchtbarkeit erlassen werden (§ 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 DüngG) und bestimmte Anwendungen verboten oder beschränkt werden (§ 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 DüngG).
Die von dem Gesetzgeber gewählte Formulierung "Anwendung von Stoffen" ist entgegen dem Vorbringen der Antragsteller nicht unbestimmt. Sie wird durch die folgende Verweisung auf § 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG auf die Anwendung von Stoffen in Form von Düngemitteln im Sinne von § 2 Nr. 1 DüngG, Wirtschaftsdünger gemäß § 2 Nr. 2 DüngG, Bodenhilfsstoffe nach § 2 Nr. 6 DüngG, Pflanzenhilfsmittel (§ 2 Nr. 7 DüngG) und Kultursubstrate (§ 2 Nr. 8 DüngG) begrifflich hinreichend eingegrenzt. Danach handelt es sich um eine Ermächtigung zum Erlass von Regelungen hinsichtlich der Anwendung der genannten Stoffe. Aus der Zweckbestimmung in § 1 DüngG lässt sich zudem allgemein ableiten, welchem Zweck die stoffbezogenen Anwendungsbestimmungen dienen müssen. Durch die Ermächtigung, die Anwendung "näher zu bestimmen", ist bereits hinreichend inhaltlich bestimmt, dass Regelungen nur in dem so vorgegebenen Rahmen von Inhalt und Zweck verordnet werden dürfen. Diese Einschränkung gilt auch ohne die beispielhafte Aufzählung von Anwendungsbestimmungen in § 3 Abs. 4 Satz 2 DüngG, nach dem unter anderem "bestimmte Anwendungen verboten oder beschränkt werden" können (§ 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 DüngG).
Erst innerhalb des beschriebenen Regelungsrahmens (Verbot oder Beschränkung der Anwendung der genannten Stoffe zum Gewässerschutz) gelangt § 3 Abs. 5 DüngG zur Anwendung. Auch diese Vorschrift ist demnach hinreichend bestimmt. Danach können in Rechtsverordnungen nach § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 DüngG auch Vorschriften zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung, insbesondere durch Nitrat, erlassen werden. Es handelt sich bei der Zweckbestimmung des Gewässerschutzes um eine Konkretisierung der allgemeinen gesetzlichen Zielbestimmung in § 1 Nr. 3 DüngG. Verbote und Beschränkungen der Anwendung der in § 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG genannten Stoffe können gemäß § 3 Abs. 5 DüngG auch mit dem besonderen Zweck des Gewässerschutzes erfolgen. Die für einen hinreichenden Gewässerschutz erforderlichen Wassergüteniveaus ergeben sich aus der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.11.2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (im Folgenden: Wasserrahmenrichtlinie - ABl. L 337 vom 22.11.2000, S. 1) und den dazugehörigen Umsetzungsakten, insbesondere dem Wasserhaushaltsgesetz und den Rechtsverordnungen auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 WHG. Dass der Gesetzgeber als Beispiel für einen Stoff in § 3 Abs. 5 DüngG "insbesondere" Nitrat benennt, ist als Klarstellung der Einbeziehung dieses Stoffes nicht zu beanstanden, denn schon mit der Definition dieses Oberbegriffs in § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG ist eine hinreichend klare begriffliche Bestimmung vorgegeben worden.
Dass die Anwendungsbeschränkungen in § 3 Abs. 5 Satz 1 DüngG, mit denen der Gesetzgeber weitgehend dem in Anhang III der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12.12.1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (im Folgenden: Nitrat-Richtlinie - ABl. L 375 vom 31.12.1991, S. 1) vorgegebenen Maßnahmenkatalog folgt, nur beispielhaft ("insbesondere") aufgezählt werden, ist in Anbetracht des hinreichend bestimmten Regelungsrahmens, in dem die Bestimmungen nach § 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 DüngG verordnet werden können, unerheblich. Entgegen dem Vorbringen der Antragsteller, es handele sich um unklare und uferlose Formulierungen, ist der Regelungsrahmen mit der Ermächtigung zum Erlass von "Verboten oder Beschränkungen der Anwendung von nitrathaltigen Stoffen im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG" in der Landwirtschaft mit dem Zweck des Gewässerschutzes bereits klar eingegrenzt, auch ohne dass es einer abschließenden Aufzählung der konkret verordnungsfähigen Ge- und Verbote bedürfte. Es handelt sich dabei lediglich um eine nicht abschließende Aufzählung von Regelungsbeispielen, die sich zwanglos unter einen auch aus sich heraus noch hinreichend bestimmten Oberbegriff der vorgenannten Verbote und Beschränkungen subsumieren lassen.
Auch vor dem Hintergrund, dass die Rechtsfolgen der angegriffenen Verordnung zu einem schwerwiegenden Eingriff in die Führung der von ihr betroffenen landwirtschaftlichen Betriebe führen können, was grundsätzlich ein hohes Maß an Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung gebietet, ist von hinreichender Bestimmtheit auszugehen. Denn eine präzisere und abschließende Beschreibung der Maßnahmen ist angesichts der Vielgestaltigkeit der örtlichen Gegebenheiten, der Flächennutzung und der damit verbundenen Folgen für den Naturhaushalt auf der gesetzlichen Regelungsebene kaum möglich. Zugleich genießt der Schutz der Gewässer den Status eines überragend wichtigen Gemeinwohlbelangs (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.07.1981 - 1 BvL 77/78 - juris Rn. 153 ff.).
b. Entgegen der Antragsbegründung genügt auch § 13 a Abs. 1, 3 und 7 DüV dem Bestimmtheitsgebot. Mit der Vorschrift hat der Verordnungsgeber von der Subdelegationsermächtigung in § 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG in der Fassung vom 09.01.2009 (BGBl. I S. 54, 136) Gebrauch gemacht und die Verordnungsermächtigung nach § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG teilweise auf die Landesregierungen übertragen, soweit damit zum Erlass von Rechtsverordnungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat ermächtigt wird. Sowohl die Kriterien für die Ausweisung von Nitratgebieten gemäß § 13 a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 DüV (aa.) als auch die Kriterien für die Ausweisung von eutrophierten Gebieten sind hinreichend bestimmt (bb.). Es ist unschädlich, dass die Auflistung der zusätzlichen Anforderungen nach § 13 a Abs. 3 Satz 3 DüV nicht abschließend ist (cc.). Gegen die Ermächtigung zur Verordnung von bestimmten Abweichungen gemäß § 13 a Abs. 7 DüV bestehen ebenfalls keine Bedenken (dd.).
aa. Die Kriterien für die Ausweisung von Nitratgebieten in § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV genügen den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots, denn Bedeutung und Grenzen dieser Ermächtigung lassen sich mithilfe juristischer Auslegungsregeln hinreichend bestimmt ermitteln. Die wesentlichen Voraussetzungen ergeben sich aus der Grundwasserverordnung und dem Wasserhaushaltsgesetz. Gem. § 13 a Abs. 1 Satz 1 DüV haben die Landesregierungen die Nitratgebiete zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat durch Rechtsverordnung auf Grund des § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG auszuweisen. Dies sind Gebiete von Grundwasserkörpern im schlechten chemischen Zustand nach § 7 GrwV auf Grund einer Überschreitung des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat; hiervon auszunehmen sind Gebiete von Grundwasserkörpern, in denen weder eine Überschreitung des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat noch ein steigender Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und eine Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat festgestellt worden ist (§ 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV). Außerdem sind als Nitratgebiete auszuweisen Gebiete von Grundwasserkörpern mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat (§ 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DüV) und schließlich Gebiete von Grundwasserkörpern mit Überschreitung des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat oder Gebiete mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat, die innerhalb von Grundwasserkörpern im guten chemischen Zustand nach § 7 Abs. 4 GrwV liegen (§ 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV).
So ist der Begriff des Grundwasserkörpers in § 3 Nr. 6 WHG als abgegrenztes Grundwasservolumen innerhalb eines oder mehrerer Grundwasserleiter legaldefiniert. Der Begriff des Grundwasserleiters (oder Aquifer) ist ein in der Hydrogeologie verwendeter Begriff für einen Gesteinskörper mit Hohlräumen, der zur Leitung von Grundwasser geeignet ist (vgl. Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg, Reihe Grundwasserschutz Bd. 53, Dem Grundwasser auf der Spur, abrufbar unter https://pd.lubw.de/10577, zuletzt abgerufen am 09.02.2023, S. 10), und bedarf deshalb keiner weiteren gesetzlichen Bestimmung. Die einzelnen Grundwasserkörper werden hinsichtlich ihrer Lage und Grenzen gemäß § 2 Abs. 1 GrwV durch die zuständige Behörde festgestellt (vgl. zu dem hier relevanten Grundwasserkörper 08.12.46 Neckarbecken-Schozachquellen die Begleitdokumentation des Regierungspräsidiums Stuttgart zum Teilbearbeitungsgebiet 46 "Neckar unterhalb Enz bis oberhalb Kocher", abrufbar unter https://rp.baden-wuerttemberg.de/themen/wasserboden/wrrl/tbg46/seiten/begleitdokumentation/, zuletzt abgerufen am 09.02.2023).
Der Schwellenwert von 50 mg/l Nitrat (NO3) ergibt sich aus § 7 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 5 Abs. 1 i. V. m. Anlage 2 der GrwV sowie der Nitrat-Richtlinie (vgl. Buchstabe A Ziffer 2 des Anhangs I der Nitrat-Richtlinie) und der Richtlinie 2006/118/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung (ABl. L vom 27.12.2006, S. 19; vgl. Art. 3 Abs. 1 Buchstabe a i. V. m. Ziffer 1 des Anhangs I der RL 2006/118/EG). Von diesem Schwellenwert und den weiteren in § 7 Abs. 2 und 3 GrwV ausdrücklich normierten Anforderungen hängt die Einstufung des chemischen Grundwasserzustands als "gut" oder "schlecht" ab (vgl. § 7 Abs. 1 GrwV; auch Art. 4 Abs. 2 Buchstabe b RL 2006/118/EG). Auch die Voraussetzungen für die Annahme eines steigenden Trends sind in § 10 i. V. m. Anlage 6 der GrwV ausdrücklich geregelt (vgl. auch Art. 5 Abs. 3 RL 2006/118/EG i. V. m. Nummer 1 Anhang IV Teil B der Richtlinie), einschließlich des Gebots, Maßnahmen zur Trendumkehr zu ergreifen, wenn eine Schadstoffkonzentration von drei Vierteln des Schwellenwerts erreicht wird (§ 10 Abs. 2 Satz 2 GrwV; vgl. auch Teil B Ziffer 1 Buchstabe b des Anhangs II der Richtlinie 2006/118/EG). Die Eignung der mit der Gebietsausweisung einhergehenden Beschränkungen für die landwirtschaftliche Nutzung zum Gewässerschutz wird durch § 7 Abs. 3 Satz 2 GrwV sichergestellt, nach dem Messstellen, an denen die Überschreitung eines Schwellenwerts auf natürliche, nicht durch menschliche Tätigkeiten verursachte Gründe zurückzuführen ist, wie Messstellen behandelt werden, an denen die Schwellenwerte eingehalten werden.
Den Antragstellern ist zuzugeben, dass § 13 a Abs. 1 Satz 1 DüV für die exakte Abgrenzung der Gebiete, in denen diese Anforderungen erfüllt sind, keine genaueren Vorgaben enthält. Es handelt sich bei dem Gebietsbegriff um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der sich aber mithilfe der allgemeinen Auslegungsmethoden in für eine Verordnungsermächtigung hinreichender Weise bestimmen lässt. Soweit es im Übrigen um eine parzellengenaue Grenzziehung geht, genießt der Verordnungsgeber einen "administrativen Vereinfachungsspielraum" (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.2012 - 7 CN 1.11 - juris Rn. 22).
Konturen gewinnt der Gebietsbegriff bereits dadurch, dass mit den zusätzlichen und abweichenden Anforderungen gemäß § 13 a Abs. 2 und 3 DüV i. V. m. § 3 VODüVGebiete der Eigentumsgarantie in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG Schranken gesetzt werden. Demnach ist hinsichtlich der landwirtschaftlich genutzten Flächen, auf denen die Schrankenbestimmungen eingreifen, eine flurstückorientierte und -genaue räumliche Definition des "Gebiets" bereits verfassungsrechtlich geboten, denn nur so können Grundeigentümer Inhalt des Grundeigentums und Schranken seiner Nutzung für ihr Grundstück hinreichend klar bestimmen. Darüber hinaus bestimmt das aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgende Gebot der Erforderlichkeit die räumliche Ausdehnung eines Schutzgebiets in zweierlei Hinsicht. Es setzt einerseits wegen der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG der räumlichen Ausdehnung Grenzen, weil die mit der Ausweisung eines Gebiets einhergehende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung nur zulässig ist, wenn von dem betroffenen Grundstück Einwirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen können. Andererseits kann ein "Zu wenig" an Schutz vorliegen. Die räumliche Ausdehnung eines Gebiets kann zu gering sein mit der Folge, dass die Eignung der Gebietsausweisung für den verfolgten Zweck zu verneinen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 26.11.2015 - 7 CN 1.14 - juris Rn. 26 und vom 02.08.2012 a. a. O. Rn. 21 m. w. N., jeweils zu Wasserschutzgebieten). So ist der Gebietsbegriff durch den Schutzgegenstand und den Schutzzweck definiert. Gegenstand des Schutzes sind (unterirdisch) gelegene Grundwasservolumen, Zweck der Gebietsausweisung ist der Schutz des Grundwassers vor schädlichem Nitrateintrag in das Grundwasser durch die (oberirdische) Landbewirtschaftung. Zu definieren sind demnach diejenigen Flächen oberhalb eines Grundwasserkörpers, aus denen in diesen Grundwasserkörper Nitrat eintritt.
Die Abgrenzung des Gebiets muss sich folglich - soweit möglich - an den hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen des Wassereinzugsgebiets orientieren (vgl. für Wasserschutzgebiete BVerwG, Urteil vom 02.08.2012 a. a. O. Rn. 21). Eine exakte oberirdische Grenzziehung lässt sich auch danach nicht vornehmen. Sie trifft zwangsläufig auf praktische Schwierigkeiten. Zum einen ist die Ermittlung der Grenze des Wassereinzugsgebiets aus der Natur der Sache bei Wahrung eines angemessenen Verwaltungsaufwands mit fachlichen Unsicherheiten behaftet. Die Behörde darf sich folglich mit wissenschaftlich abgesicherten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügen (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.2012 a. a. O. Rn. 22; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 26.03.2015 - 3 S 166/14 - juris Rn. 48 und vom 24.03.2014 - 3 S 280/10 - juris Rn. 62). Zum anderen bilden sich unterirdische Grenzlinien nicht ohne weiteres auf der Erdoberfläche ab. Im Interesse der Normenklarheit und damit der Praktikabilität und der Vollziehbarkeit der Verordnung bietet es sich dann an, soweit als möglich bestehenden natürlichen, etwa topographischen, oder vorgegebenen rechtlichen Merkmalen, etwa Grundstücksgrenzen, zu folgen (so auch die vom Deutschen Verein des Gas- und Wasserfaches, e. V. <DVGW> in Zusammenarbeit mit der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser <LAWA> erarbeiteten Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete; Teil 1: Schutzgebiete für Grundwasser, Technische Regel - DVGW-Arbeitsblatt W 101 (A) vom März 2021, Nummer 5.7). Insoweit ist ein "administrativer Vereinfachungsspielraum" anzuerkennen (BVerwG, Urteil vom 02.08.2012 a. a. O.; BayVGH, Urteile vom 06.10.2015 - 8 N 13.1281 u. a. - juris Rn. 39 und vom 05.10.2021 - 8 N 17.1354 u. a. - juris Rn. 45 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.11.2015 - 11 A 3048/11 - juris Rn. 158; Breuer/Gärditz, Öffentliches und privates Wasserrecht, 4. Aufl., Rn. 1080; Schwind in Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, 2. Aufl., § 51 Rn. 40 m. w. N.; Hünnekens in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 51 WHG Rn. 46 m. w. N.). Er ist rechtlich nur beschränkt, nämlich auf die Wahl nachvollziehbarer Maßstäbe überprüfbar und betrifft unter dem Aspekt der Erforderlichkeit letztlich nur die Erweiterung des Gebiets über das Wassereinzugsgebiet hinaus (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.2012 a. a. O.). Der administrative Vereinfachungsspielraum ist kein Beurteilungsspielraum. Er verschafft der Verwaltung inhaltlich keinen Grad ungebundener Letztentscheidung, wie dies bei raumplanerischen oder wasserwirtschaftlichen Gestaltungs- und Ermessensentscheidungen der Fall ist. Der anzuerkennende Spielraum ergibt sich vielmehr aus sachlichen und rechtspraktischen Notwendigkeiten, deren teleologischer Berücksichtigung und der rechtsstaatlichen Normenklarheit (vgl. Breuer/Gärditz a. a. O.), führt aber nicht zur Unbestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage in § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV.
bb. Die Anforderungen an die Ausweisung eines eutrophierten Gebiets in § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV genügen ebenfalls den Anforderungen an die Bestimmtheit. Nach der genannten Vorschrift haben die Landesregierungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Phosphat durch Rechtsverordnung hydrologische Einzugsgebiete oder Teileinzugsgebiete von Oberflächenwasserkörpern auszuweisen, bei denen (a) durch Modellierungs- oder Monitoringergebnisse eine Eutrophierung durch signifikante Nährstoffeinträge, insbesondere Phosphat, aus landwirtschaftlichen Quellen nachgewiesen wurde, und (b) die Werte für den guten ökologischen Zustand für Orthophosphat-Phosphor nach Anlage 7 Nummer 2.1.2 der Oberflächengewässerverordnung (OGewV) oder für Gesamtphosphor nach Anlage 7 Nummer 2.2 der OGewV überschritten sind und (c) die biologischen Qualitätskomponenten Makrophyten und Phythobenthos oder Phytoplankton nach Anlage 4 der OGewV schlechter als in die Klasse guter Zustand eingestuft wurden.
Mit der Bezeichnung als Einzugsgebiete oder Teileinzugsgebiete von Oberflächenwasserkörpern lässt sich anhand der norminternen Systematik hinreichend eindeutig bestimmen, dass es sich dabei um Bereiche handelt, von denen Phosphate in Oberflächengewässer abgeschwemmt werden, denn der Begriff des Einzugsbereichs ist dem in § 13 a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 DüV geregelten Zweck des Schutzes der Gewässer vor Verunreinigung durch Phosphat entsprechend auszulegen. Mit dem Attribut "hydrologisch" ist weiter klargestellt, dass diese Einzugs- oder Teileinzugsgebiete nach hydrologischen Kriterien zu bestimmen sind. Der Begriff des Oberflächenwasserkörpers ist in § 3 Nr. 6 WHG als einheitlicher und bedeutender Abschnitt eines oberirdischen Gewässers oder Küstengewässers legaldefiniert (vgl. auch § 2 Nr. 14 DüV); die einzelnen Oberflächenwasserkörper werden unabhängig von den Vorgaben in § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV gemäß § 3 OGewV nach Maßgabe der Anlage 1 der OGewV definiert.
Die Norm schreibt weiter drei Prüfungsschritte fest, die ihrerseits auf wasserrechtliche Normen abstellen und die hinreichend bestimmt sind.
Während sich mit Blick auf die Ausweisung von Nitratgebieten gemäß § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV das Erfordernis der landwirtschaftlichen Verursachung der Schwellenwertüberschreitung mittelbar aus § 7 Abs. 3 Satz 2 GrwV ergibt, ist dies in § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchstabe a DüV ausdrücklich vorgesehen. Es bedarf in Anbetracht dieses Wortlauts und des Normzwecks keiner weiteren Präzisierung, dass Modellierung oder Monitoring geeignet sein müssen, den erforderlichen Nachweis landwirtschaftlicher Verursachung zu erbringen.
Die Werte für den guten ökologischen Zustand für die Phosphorverbindungen (§ 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchstabe b DüV) sind in der Anlage 7 der OGewV normiert. Zwar lassen sich der Anlage 4 der OGewV für die biologischen Qualitätskomponenten Makrophyten und Phythobenthos oder Phytoplankton keine quantitativen Werte entnehmen, jedoch ist in Anbetracht der Differenzierung der Qualitätskriterien in Anlage 4 der OGewV ausreichend klar bestimmbar, welche Beobachtungen für die Einstufung in einen Zustand, der schlechter als "gut" ist, erforderlich sind.
Auch hinsichtlich der eutrophierten Gebiete sieht sich der Verordnungsgeber der tatsächlichen Schwierigkeit der exakten Grenzziehung der Einzugs- und Teileinzugsgebiete von Oberflächengewässern gegenüber, denn die Entwässerung von im Boden befindlichen Phosphorverbindungen erfolgt nicht entlang eindeutiger, sich an der Erdoberfläche befindlicher und demnach dort erkennbarer Grenzen, sondern, soweit Abschwemmungen nicht oberirdisch und damit durch die Geländetopographie bestimmt erfolgen, unterhalb der Erdoberfläche den hydrogeologischen Gegebenheiten folgend. Auch insoweit ist es deshalb unvermeidlich, dem Verordnungsgeber einen administrativen Vereinfachungsspielraum zuzugestehen.
cc. Der Katalog mit Regelbeispielen für zusätzliche Anforderungen nach § 13 a Abs. 3 Satz 3 DüV ist hinreichend bestimmt, obwohl es sich um eine nichtabschließende Aufzählung handelt. Die darin vorgeschlagenen Maßnahmen sind von vornherein auf den vorbeschriebenen, hinreichend bestimmten Regelungsrahmen der gesetzlichen Ermächtigung in § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 und Abs. 5 DüngG beschränkt. Das Normsetzungsermessen des Antragsgegners hinsichtlich der Auswahl von konkreten Maßnahmen wird zusätzlich dadurch eingeschränkt, dass sie im Sinne von § 13 a Abs. 3 Satz 2 DüV geeignet sein müssen, die dort genannten Ziele zu erreichen.
dd. Gegen die Bestimmtheit von § 13 a Abs. 7 DüV bestehen keine Bedenken. Danach wird den Landesregierungen die Befugnis übertragen, durch Rechtsverordnung für in § 13 a Abs. 7 Nr. 1 und 2 DüV bestimmte Betriebe Abweichungen von den Vorgaben in § 10 Abs. 3 Nr. 4 DüV (Aufzeichnungspflichten) und § 12 Abs. 3 Satz 1 DüV (Vorhaltung von Lagerstätten für flüssigen Wirtschaftsdünger) vorzusehen. Es ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich, weshalb diese Vorgaben den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit nicht genügen sollten.
2. Die angegriffenen Gebietsausweisungen in § 2 Abs. 2 und 3 i. V. m. den Anlagen 1 bis 4 der VODüVGebiete sind allerdings nicht ordnungsgemäß verkündet worden. Die Voraussetzungen nach Art. 63 Abs. 2 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg (LV) i. V. m. dem Verkündungsgesetz (VerkG) liegen nicht vor (a.). Die Verkündung von Rechtsverordnungen kann, wenn sie nicht nach Maßgabe von Art. 63 Abs. 2 LV i. V. m. den Regelungen des Verkündungsgesetzes erfolgt, nur auf der Grundlage anderer gesetzlicher Regelungen vorgenommen werden; ein Verordnungsgeber kann die Art und Weise der Verkündung nicht innerhalb eines verfassungsrechtlichen Rahmens nach eigenem Ermessen selbst bestimmen (b.). Eine spezialgesetzliche Verkündungsregelung ist hier aber nicht gegeben, insbesondere ergibt sie sich nicht aus dem E-Government-Gesetz Baden-Württemberg (c.).
a. Die Anforderungen von Art. 63 Abs. 2 LV und des Verkündungsgesetzes sind durch die Verkündung der hier streitigen Gebietsausweisungen nicht gewahrt. Die Verordnung ist im Gesetzblatt gemäß § 2 VerkG nur unvollständig verkündet worden (aa.). Die Voraussetzungen für eine Ersatzverkündung gemäß § 3 VerkG liegen nicht vor (bb.).
aa. Eine vollständige Verkündung der angegriffenen Rechtsverordnung hat entgegen dem Vorbringen des Antragsgegners nicht gemäß Art. 63 Abs. 2 LV i. V. m. § 2 VerkG stattgefunden. Danach werden Rechtsverordnungen der obersten Landesbehörden grundsätzlich im Gesetzblatt verkündet.
Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden. Die Verkündung ist als integrierender Teil der förmlichen Rechtsetzung Geltungsbedingung. Verkündung bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können (Publizitätsfunktion; vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 02.04.1963 - 2 BvL 22/60 - juris Rn. 31 und vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - juris Rn. 36). Grundsätzlich sind Gesetze und Verordnungen deshalb in ihrem gesamten Wortlaut und Umfang zu veröffentlichen (Vollständigkeitsprinzip, vgl. Brenner in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl., Art. 82 Rn. 34; Ramsauer in Denninger/Hoffmann-Riem/Schneider/Stein, GG, 3. Aufl., Art. 82 Rn. 27; Butzer in Dürig/Scholz/Herzog, GG, Art. 82 Rn. 237).
Diesen Anforderungen genügt die Verkündung der streitigen Verordnung nicht. Zwar sind der Textteil der Verordnung, insbesondere § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete, und die Übersichtskarten in den Anlagen 1 bis 4 der VODüVGebiete im Gesetzblatt verkündet worden. Jedoch nimmt § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete die für eine Anwendung der Verordnung unerlässliche flurstückscharfe Gebietsausweisung nicht selbst vor, sondern nur indirekt durch den Verweis auf Kartendarstellungen auf der Internetseite der LEL Schwäbisch Gmünd. Die Verordnung selbst, insbesondere ihr Text, vermag die von ihr beabsichtigte Gebietsausweisung ohne die in Bezug genommenen flurstückscharfe Kartendarstellungen nicht zu leisten. Im Übrigen (§§ 3 und 4 VODüVGebiete) regelt die Verordnung nur die Rechtsfolgen der Gebietsausweisungen, nicht aber deren räumlichen Geltungsbereich.
Die Rechtsnorm ist demnach unvollständig verkündet worden, da die Bestimmung ihres räumlichen Geltungsbereichs sich nicht aus dem im Gesetzblatt verkündeten Normtext und auch nicht aus den verkündeten Anlagen 1 bis 4 der VODüVGebiete ergibt. Diese Anlagen geben nur einen groben Überblick, erlauben aber keine exakte Zuordnung einer bestimmten Fläche zu einer Gebietsausweisung. Der für die Überblickskarten gewählte Maßstab von 1: 1.250.000 und die Auflistung der Gemeinden, auf deren Gemarkungen Gebiete nach § 13 a Abs. 1 Satz 1 DüV und § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete liegen, kann - wie auch der Antragsgegner einräumt - allenfalls den Anstoß geben, Einsicht in die einzig maßgeblichen Karten im Maßstab von 1: 5.000 zu nehmen. Allein diese digitalen Karten sind mit Blick auf die Regelung des räumlichen Geltungsbereichs hinreichend bestimmt. Eine exakte Gebietsabgrenzung ist aber für die Ausweisung von Nitratgebieten und eutrophierten Gebieten gemäß § 13 a Abs. 1 DüV erforderlich, da die hieran anknüpfenden Rechtsfolgen nach § 13 a Abs. 2 und 3 DüV sowie der auf dieser Grundlage erlassenen abweichenden und zusätzlichen Anforderungen, flächenbezogene Verbote und Beschränkungen der Anwendung von Stoffen darstellen. Normadressaten dieser Regelungen sind Grundeigentümer und Flächenbewirtschafter. Sie müssen sich aus der Norm verlässlich Kenntnis der sie betreffenden Düngevorgaben verschaffen können. Eine solche verlässliche Kenntnisnahmemöglichkeit ergibt sich mangels hinreichender Bestimmtheit nicht aus dem verkündeten Teil der Verordnung.
Die digitalen Karten gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VODüVGebiete sind auch nicht als vergrößertes, flurstückscharfes Abbild der Übersichtskarten anzusehen. Ein lückenloser Schluss von in den Übersichtskarten der Anlagen 1 und 3 der VODüVGebiete dargestellten Grenzen auf Flurstückgrenzen ist nicht möglich, denn eine derartige Genauigkeit weisen diese Übersichtskarten nicht auf. Die Ungenauigkeit der Übersichtskarten lässt es auch nicht zu, sich mithilfe einer weiteren parzellengenauen amtlichen Darstellung an anderer Stelle mit der gebotenen Rechtssicherheit Kenntnis der genauen Gebietsgrenzen zu verschaffen. Die Anlagen 2 und 4 der VODüVGebiete, die Gemeinden auflisten, in denen ganz oder teilweise Nitratgebiete bzw. eutrophierte Gebiete liegen, ermöglichen diesen Schluss ebenfalls nicht. Würden die ausschließlich digital "niedergelegten" Karte des Antragsgegners im Maßstab von 1: 5.000 hinsichtlich einzelner Flurstücke von den in der Verordnung selbst geregelten Gebietsgrenzen abweichen, wäre dies weder mithilfe der Übersichtskarten in den Anlagen 1 und 3 noch anhand der Gemeindeverzeichnisse in den Anlagen 2 und 4 der angegriffenen Verordnung mit der für die Rechtsnormverkündung gebotenen Verlässlichkeit zu ermitteln. Die Anlagen 2 und 4 der VODüVGebiete differenzieren auch nicht zwischen denjenigen Gemeinden, deren gesamtes Gemeindegebiet von einer Gebietsausweisung erfasst ist, und anderen, deren Gebiet nur teilweise betroffen ist.
Soweit sich der Antragsgegner zur Rechtfertigung des Verweises auf nicht im Gesetzblatt verkündete Normbestandteile auf verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zur Verkündung von Haushaltsgesetzen beruft, bei denen nur der Gesamtplan, nicht aber die umfangreichen Einzelpläne jedem Exemplar des Bundesgesetzblatts beigefügt werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 19.07.1966 - 2 BvF 1/65 - juris Rn. 104), führt dies nicht weiter, denn die Verkündung dieser Regelungen unterscheidet sich unter anderem hinsichtlich der Rückführbarkeit des nicht verkündeten Teils auf den verkündeten Teil der Norm von der hier streitigen Rechtsverordnung. Zum einen sind die Einzelpläne des Haushaltsplans aus anderen, der Öffentlichkeit förmlich zugänglichen amtlichen (Parlaments-)Dokumenten verlässlich einsehbar (vgl. BVerfG a. a. O. Rn. 105; vgl. auch Butzer a. a. O. Art. 82 Rn. 237). Zum anderen ergibt sich eine Rückführbarkeit der nicht verkündeten Einzelpläne daraus, dass der Gesamtplan die Endsummen der Einzelpläne sowie die der einzelnen Kapitel dieser Einzelpläne ausweist und so eine Kontrolle ermöglicht. Diese Endsummen sind aufgegliedert nach Einnahmen, Personalausgaben, Sachausgaben, allgemeinen Ausgaben und einmaligen Ausgaben. Nur die Titel der Kapitel und ihre Zweckbestimmungen werden im Bundesgesetzblatt nicht verkündet (vgl. BVerfG a. a. O. Rn. 103 f.). Diese Rahmenfunktion des verkündeten Normbestandteils können die Anlagen der hier streitigen Verordnung mit ihrem bloßen Anstoßcharakter demgegenüber nicht erfüllen. Weitere Verknüpfungen wirken im Fall der Haushaltsgesetzgebung wie eindeutig rückführbare Verweisungen (vgl. BVerfG a. a. O. Rn. 104). Zudem hat das Bundesverfassungsgericht diese Einschränkung des Publizitätselements in dem Verkündungsgebot aus Art. 82 Abs. 1 GG mit einer seit langem herrschenden legislativen Übung begründet (vgl. BVerfG a. a. O. Rn. 105; vgl. auch von Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33 Rn. 11), die im Fall der auf der Grundlage von § 13 a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 DüV erlassenen Verordnungen nicht erkennbar ist.
Auch der Verweis des Antragsgegners auf Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs zur Verkündung von Anlagen zur Straßenverkehrs-Zulassungsverordnung in Form eines Anlagenbands zum Gesetzblatt (Urteil vom 09.03.1993 - VII R 87/92 - juris Rn. 12) hilft nicht weiter. Denn diese von dem Bundesfinanzhof angenommene Ausnahme ist hinsichtlich der hier streitigen Regelung nicht einschlägig. Es ist bereits zweifelhaft, ob eine von der finanzgerichtlichen Rechtsprechung entwickelte Ausnahme für den Umgang mit Anlagen zum Gesetzestext, deren Abdruck im Gesetzblatt wegen ihres Umfangs nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand in das Verkündungsorgan aufgenommen werden kann, in Anbetracht der ausdrücklich für umfangreiche Kartenwerke entwickelten Ersatzverkündungsregelung in § 3 VerkG (s. dazu unten bb.) überhaupt zur Anwendung kommen kann. Unabhängig davon ist die von dem Bundesfinanzhof entwickelte Rechtsprechung auf die hier angewandte Verkündungspraxis nicht übertragbar. Es handelt sich bei einem in geringerer Auflage als das Gesetzblatt gedruckten, aber nur auf konkrete Anforderung versandten Anlagenband zum Gesetzblatt um eine bloß geringfügige Einschränkung des Grundsatzes der Publizität, der das Verkündungsrecht prägt. Der Ausnahmefall rechtfertigt sich dadurch, dass eine verlässliche Kenntnisnahme vom Inhalt der in dem Anlagenband enthaltenen Regelungen durch dessen Anforderung dennoch möglich und somit ein hinreichendes Maß an Publizität nach wie vor gegeben ist. Auf die Möglichkeit der Anforderung wurde in dem von dem Bundesfinanzhof entschiedenen Fall zudem im Bundesgesetzblatt hingewiesen. Auch die Authentizität des Verkündungsgegenstands ist weiterhin gewährleistet, weil die ausgefertigte Rechtsnorm mit dem Zweck einer Verkündung in gleicher Weise wie in dem Gesetzblatt in dem zu diesem gehörenden Anlagenband niedergelegt worden ist. Anders als im hier gegebenen Fall waren die Vorschriften damit im Gesetzblatt verkündet worden und ist ein förmlicher Zugang zu verlässlicher Kenntnisnahme des geltenden Rechts eröffnet. Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung (vgl. dazu auch Ramsauer a. a. O. Rn. 27; Butzer a. a. O. Rn. 238) wird auch in anderen Bundesländern verfahren, wenn Verordnungen nach § 13 a Abs. 1 Satz 1 DüV erlassen werden (vgl. z. B. die Anlage zu der Verordnung über besondere Anforderungen an die Düngung in Nordrhein-Westfalen vom 15.11.2022 - GVBl. NRW S. 987 ff. -, die als Anlagenband zum Gesetz- und Verordnungsblatt abgedruckt ist; ebenso Anlage 2 zu § 2 der Niedersächsischen Verordnung über düngerechtliche Anforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat vom 03.05.2021 - Nds. GVBl. S. 246, 378 -).
Der Antragsgegner hat diese Form der Verkündung seiner hier streitigen Verordnung indes gerade nicht gewählt. Es ist dem Antragsgegner zwar zuzugeben, dass die Darstellung der flurstückgenauen Gebietsausweisungen auf der Internetseite auf den ersten Blick überaus transparent und einfach zugänglich sein mag. Dass sie dennoch nicht die Anforderungen an die Publizität einer Gesetzesverkündung wahrt und auch nicht mit der Verkündung in Form eines Anlagenbandes wie in dem von dem Bundesfinanzhof entschiedenen Fall vergleichbar ist, zeigt sich schon an der fehlenden Transparenz der mit der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Verordnung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen vom 29.11.2022 vorgenommenen Änderung der Gebietsausweisungen. Es ist anhand der im Gesetzblatt verkündeten Änderungsverordnung, die § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete mit Ausnahme einer redaktionellen Änderung unberührt lässt, und den neu gefassten Anlagen 1 bis 4 der VODüVGebiete nicht möglich, die Änderung der konkreten Gebietsgrenzen zu ermitteln. Auch die bei der LEL Schwäbisch Gmünd gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VODüVGebiete "niedergelegten" digitalen Karten stellen nur die gegenwärtig geltenden Gebietsgrenzen dar. Eine Ermittlung der vor Inkrafttreten der Änderungsverordnung geltenden Gebietsausweisungen - etwa im Rahmen eines Bußgeldverfahrens - ist nur mit Unterstützung des Antragsgegners möglich. Zwar mag es sein, dass - wie der Antragsgegner vorträgt - das vor Inkrafttreten der Änderungsverordnung maßgebliche digitale Kartenwerk bei der LEL Schwäbisch Gmünd noch auf geschützten Datenträgern vorhanden ist. Es ist jedoch nicht mehr in gleicher Weise "niedergelegt" wie die aktuell maßgeblichen digitalen Karten, sondern allenfalls behördenintern archivarisch gesichert. Die Darstellung auf einer Internetseite dient hier nicht der verlässlichen Bekanntgabe und Dokumentation des Rechts in Form eines förmlichen Zugangs, sondern es handelt sich der Funktion und Struktur nach um ein formloses Instrument zur Information über aktuell geltendes Recht. Das zeigt sich auch daran, dass als Datum für den Stand des Kartenwerks auf der Internetseite des LEL Schwäbisch Gmünd (https://lel.landwirtschaft-bw.de/pb/MLR.LEL-SG,Lde/Startseite/Service_+Downloads/Nitratgebiete+ und+ eutrophierte+Gebiete, zuletzt abgerufen am 09.02.2023) ohne erkennbaren Bezug zu der am 29.11.2022 ausgefertigten und am 02.12.2022 verkündeten Verordnung der 06.12.2022 angegeben wird.
Die digitale Kartendarstellung des Antragsgegners, die nicht förmlich verkündet worden ist, lässt sich auch nicht als von der Verordnung zu unterscheidendes externes Regelwerk ansehen, auf das rechtswirksam verwiesen wird (vgl. zu Verweisungen auf nicht im Gesetzblatt verkündete Normen Ramsauer a. a. O. Rn. 30 ff.). Dies kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil es sich hier weder um eine ihrerseits wirksam verkündete Norm noch um eine solche eines Dritten handelt. Normgeber der flurstückscharfen Gebietsausweisung ist nach wie vor die Landesregierung, die sich nach der Ermächtigungsgrundlage nur der Rechtsverordnung als Instrument bedienen darf und für die Verkündung einer Rechtsverordnung an das Landesrecht gebunden ist. Bei der Bezugnahme in § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VODüVGebiete handelt es sich letztlich um einen bloßen Hinweis auf eine grafische Darstellung in einer Internet-Datenbank, die jedoch nach den Regelungen des Verkündungsgesetzes nicht als Verkündungsinstrument vorgesehen ist. Ob eine Kartendarstellung in einer digitalen Datenbank den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Publizität einer Verkündung nach Art. 63 Abs. 2 LV i. V. m. dem Rechtsstaatsprinzip genügen könnte, kann demnach ebenso offenbleiben wie die Frage, ob die von dem Antragsgegner getroffenen Archivierungs- und Datensicherheitsmaßnahmen den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Gewährleistung der Authentizität eines verkündeten Gesetzes genügen, denn die Verkündung der angegriffenen Verordnung als Landesverordnung ist nach den Vorgaben des geltenden Landesrechts zu beurteilen.
bb. Dessen Anforderungen sind auch nicht durch eine Ersatzverkündung gemäß § 3 VerkG gewahrt. Mit der Ersatzverkündung hat der Landesgesetzgeber eine vom Grundsatz der Verkündung im Gesetzblatt abweichende Spezialregelung zur Verkündung von Plänen, Karten oder anderen zeichnerischen Darstellungen geschaffen, die der genauen Abgrenzung des Geltungsbereichs oder der besseren Verständlichkeit der Verordnung dienen und wegen ihres Umfangs oder wegen ihrer graphischen Gestaltung nicht oder nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand in das Verkündungsorgan aufgenommen werden können (vgl. die Gesetzesbegründung zum Verkündungsgesetz in LT-Drs. 8/3110, S. 8 f.). Die Voraussetzungen der Ersatzverkündung liegen nicht vor.
Pläne, Karten oder andere zeichnerische Darstellungen, die Bestandteil einer Rechtsverordnung sind, können gemäß § 3 Abs. 1 VerkG einschließlich der damit verbundenen Texte dadurch verkündet werden, das sie bei der Behörde, die die Rechtsverordnung erlässt, und bei den unteren Verwaltungsbehörden, auf deren Bezirk sich der Geltungsbereich der Rechtsverordnung erstreckt, auf die Dauer von mindestens zwei Wochen zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten öffentlich ausgelegt werden. In der Rechtsverordnung sind zu bezeichnen die nach § 3 Abs. 1 VerkG zu verkündenden Bestandteile unter Hinweis auf ihren wesentlichen Inhalt (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 VerkG) sowie der Ort, der Beginn und die Dauer der Auslegung (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 VerkG). Je eine Fertigung der Rechtsverordnung einschließlich der ersatzverkündeten Bestandteile ist unverzüglich nach der Verkündung bei den in § 3 Abs. 1 VerkG bezeichneten Stellen zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten niederzulegen, solange die Rechtsverordnung in Geltung ist (§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VerkG), und dem zuständigen Staatsarchiv zu übersenden und dort zu verwahren (§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VerkG). In der Rechtsverordnung ist auf die Möglichkeit der Einsichtnahme nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VerkG hinzuweisen (§ 3 Abs. 3 Satz 2 VerkG). Diesen Vorgaben entspricht die Darstellung der Gebietsabgrenzung auf der Internetseite der LEL Schwäbisch Gmünd nicht, was auch von dem Antragsgegner nicht in Abrede gestellt wird. Weder hat die Verordnung bei einer Behörde mit dem Zweck der Verkündung zu jedermanns Einsichtnahme öffentlich ausgelegen, noch ist eine Fertigung nach der Verkündung an das Staatsarchiv übermittelt worden. Die öffentliche Auslegung bildet aber einen konstitutiven Bestandteil der Ersatzverkündung (vgl. die Gesetzesbegründung zum Verkündungsgesetz in LT-Drs. 8/3110, S. 12; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.07.1999 - 5 S 2963/96 - juris Rn. 29; Belz, VBlBW 1983, 393, 397). Sie dient letztlich auch der Publizität des Verkündungsakts. § 3 VerkG geht dabei ersichtlich von einer (analogen) Druckfassung der verkündeten Norm aus, wenn von einer "Auslegung" und einer "Fertigung" der Verordnung die Rede ist. Ob die von dem Antragsgegner beschriebenen allgemeinen, nicht verkündungsspezifischen Datensicherheitsmaßnahmen bei der LEL Schwäbisch Gmünd den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine rechtssichere Verkündung genügen würden, kann deshalb auch in diesem Zusammenhang dahinstehen, da sie keine gemäß § 3 VerkG entsprechende und damit verlässliche Kenntnisnahme vom geltenden Recht ermöglichen.
b. Für die Verkündung einer Rechtsverordnung ist der Verordnungsgeber auf die gesetzlich geregelten Verkündungsformen festgelegt. Er kann nicht abseits des geltenden Verkündungsrechts neue Formen der (Ersatz-)Verkündung in der jeweils zu verkündenden Rechtsverordnung nach Ermessen definieren, auch wenn diese die verfassungsrechtlichen Grundsätze des Verkündungswesens wahren.
Dem Rechtsstaatsgebot ist hinsichtlich des Verkündungswesens in Fällen der gesetzlich zugelassenen Ersatzverkündung nur ein allgemeiner Rahmen der zu beachtenden Kriterien zu entnehmen. Art und Umfang der Verkündung richten sich dagegen nach Landesrecht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.12.1996 - 4 NB 41.96 - juris Rn. 5 m. w. N.). Gemäß Art. 63 Abs. 2 LV werden Rechtsverordnungen von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt und, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, im Gesetzblatt verkündet. Aus dieser Vorschrift folgt zum einen der Grundsatz der Verkündung von Rechtsverordnungen im Gesetzblatt, zum anderen ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt für Regelungen, nach denen die Verkündung von Rechtsverordnungen ausnahmsweise nicht im Gesetzblatt erfolgen soll. Solche Vorschriften müssen gemäß Art. 63 Abs. 2 LV nicht zwangsläufig im Verkündungsgesetz geregelt sein, sondern können durch allgemeines Gesetz oder durch Sonderregelungen vorgesehen werden (vgl. Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 63 Rn. 27; Winkler in Haug, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 63 Rn. 14; Feuchte in Spreng/Birn/Feuchte, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 63 Rn. 2).
Eine solche die Verkündungspraxis des Antragsgegners erfassende gesetzliche Regelung ist nicht ersichtlich. Die angegriffenen Vorschriften in § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VODüVGebiete vermögen schon deshalb keine Abweichung von den Anforderungen des Verkündungsgesetzes zu gestatten, weil sie als Verordnungsregelungen nicht den gemäß Art. 63 Abs. 2 LV gebotenen Charakter eines Parlamentsgesetzes aufweisen und überdies keine abweichenden Vorgaben für die Verkündung statuieren, sondern diese gleichsam selbst abweichend vornehmen.
Aus dem danach maßgeblichen Verkündungsgesetz folgt für den vorliegenden Fall keine Ausweitung über die dort geregelten Verkündungsoptionen hinaus. Das zeigt sich im Fall des baden-württembergischen Verkündungsrechts schon daran, dass eine Verkündung "in anderer geeigneter Weise" als in der "vorgeschriebenen Form" gemäß § 4 VerkG ausdrücklich nur im Fall der sog. Notverkündung zulässig ist. Aus dem Wortlaut von § 3 VerkG folgt nichts anderes. Das Vorbringen des Antragsgegners, § 3 VerkG sei eine "Ermessensregelung", übersieht, dass es sich hier nicht um ein Verwaltungsermessen gemäß § 40 LVwVfG zum Erlass von Verwaltungsakten handelt, wobei selbst in diesem Fall zweifelhaft wäre, ob ein freies Auswahlermessen hinsichtlich der Wahl oder Bestimmung einer (Ersatz-)Verkündungsform oder nur ein Auswahlermessen zwischen einer Verkündung nach den §§ 2 oder 3 VerkG bestünde. Im Zusammenhang mit den in Art. 63 Abs. 2 LV normierten Grundsätzen ist der fakultative Charakter der Ersatzverkündung gemäß § 3 VerkG - unbeschadet speziellerer Regelungen - ausschließlich als Alternative zur Verkündung einer Rechtsverordnung im Gesetzblatt gemäß § 2 VerkG und nicht als Öffnung für den Verordnungsgeber anzusehen, andere, wenn auch materiell-rechtsstaatlich gleichwertige Formen der Ersatzverkündung zu finden.
Wenn der Antragsgegner einwendet, der Gesetzgeber habe bei Erlass des Verkündungsgesetzes die in der Rechtsprechung anerkannten Grundsätze zur Verkündung nicht einschränken und mit der Ersatzverkündung lediglich eine zusätzliche Möglichkeit der Verkündung schaffen wollen, greift dies zu kurz. Das Instrument der Ersatzverkündung hatte es auch schon vor der Neufassung des Verkündungsgesetzes im Jahr 1983 gegeben. Die bis dahin geltende Regelung hatte sich jedoch als unzweckmäßig erwiesen (vgl. LT-Drs. 8/3110, S. 7 f.). Eine zusätzliche Möglichkeit sollte nur im Sinne einer Alternative zur Verkündung im Gesetzblatt geschaffen werden, deren Voraussetzungen hier nicht vorliegen (siehe oben a.). Mit der Neufassung des Verkündungsgesetzes im Jahr 1983 verfolgte der Gesetzgeber das Anliegen, das Gesetzblatt als ausschließliches Verkündungsorgan vorzuschreiben, damit "die Fortentwicklung des Landesrechts im Gesetzblatt lückenlos dokumentiert wird" (vgl. LT-Drs. 8/3110, S. 9). Durch die Bündelung der Verkündung im Gesetzblatt sollte daher gerade die Publizitätswirkung erhöht werden, um "die Übersichtlichkeit, Klarheit und Zugänglichkeit des gesamten Vorschriftenbestandes zu verbessern" (vgl. LT-Drs. 8/3110, S. 9 f.). Nicht hingegen sollte das Verkündungsrecht für eine individuelle Bestimmung der Verkündungsform durch den jeweiligen Verordnungsgeber geöffnet werden.
Würde der Grundsatz der Verkündung im Gesetzblatt aufgeweicht, etwa, weil Praktikabilitätserwägungen des Verordnungsgebers eine abweichende Verkündungsform als angebracht erscheinen lassen, wäre die Verlässlichkeit des Gesetzblatts als Verkündungsorgan und der einfache förmliche Zugang zum geltenden Recht gefährdet. Dass auch andere gesetzlich geregelte Formen der Bekanntmachung, wie beispielsweise das bauplanungsrechtliche Verkündungsrecht (vgl. § 10 Abs. 3 BauGB) den Grundsätzen der Förmlichkeit und der Authentizität der Verkündung gerecht werden, genügt in Anbetracht des verkündungsrechtlichen Vorbehalts in Art. 63 Abs. 2 LV und der einfachrechtlichen Ausgestaltung des Publizitätsgebots in dem baden-württembergischen Landesrecht nicht für eine ordnungsgemäße Verkündung der hier streitigen Verordnung.
c. Eine elektronische Verkündung durfte hier nicht erfolgen, weil die gemäß Art. 63 Abs. 2 und 5 LV gebotenen gesetzlichen Voraussetzungen nicht vorliegen. Nach Art. 63 Abs. 5 LV können die Ausfertigung von Gesetzen und Rechtsverordnung und deren Verkündung nach Maßgabe eines Gesetzes in elektronischer Form vorgenommen werden. Ein ausführendes Gesetz, das die elektronische Verkündung vorsieht, ist aber bisher noch nicht beschlossen worden. Überlegungen des Antragsgegners und der von ihm herangezogenen Kommentarliteratur zur Praktikabilität einer elektronischen Verkündung führen deshalb nicht weiter, da die Definition einer Verkündungsform durch Rechtsverordnung am Gesetzesvorbehalt in Art. 63 Abs. 2 LV scheitert.
Aus § 13 Abs. 1 Satz 1 und 2 EGovG BW ergibt sich nichts anderes. Danach kann eine durch Rechtsvorschrift des Landes bestimmte Pflicht zur Bekanntmachung oder Veröffentlichung (Publikation) in einem amtlichen Mitteilungs- oder Verkündungsblatt des Landes, einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbands zusätzlich oder ausschließlich elektronisch erfüllt werden, wenn die Publikation über öffentlich zugängliche Netze angeboten wird. Die Vorschrift findet gemäß § 13 Abs. 1 Satz 3 EGovG BW aber nur unter der Voraussetzung Anwendung, dass durch ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung, bei Publikationen durch Gemeinden oder Gemeindeverbände ergänzend durch Satzung, eine zusätzliche oder ausschließliche elektronische Publikation zugelassen ist. § 13 Abs. 1 EGovG BW selbst gestattet demnach keine elektronische Verkündung anstelle der Verkündung im Gesetzblatt (vgl. auch LT-Drs. 15/7724, S. 68). Eine solche gestattende Regelung ist hier auch sonst nicht ersichtlich. Sie liegt auch nicht in Art. 63 Abs. 5 LV, denn diese Vorschrift verlangt gerade eine entsprechende gesetzliche Regelung für die elektronische Verkündung. Sowohl Art. 63 Abs. 5 LV als auch § 13 Abs. 1 EGovG BW setzen demnach eine gesetzliche Regelung voraus, die gerade die elektronische Verkündung bezweckt (zur ähnlichen Rechtslage in Sachsen-Anhalt vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 15.07.2021 - 2 R 32/21 - juris Rn. 41).
IV. Der aufgezeigte Verkündungsfehler führt zur teilweisen Nichtigkeit der streitgegenständlichen Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen, soweit darin eine Ausweisung von Nitratgebieten und eutrophierten Gebieten nach § 13 a Abs. 1 Satz 1 DüV erfolgt.
Erweisen sich einzelne Bestimmungen einer Rechtsnorm als unwirksam, so kommt eine nur hierauf bezogene Teilnichtigkeit unter ihrer Fortgeltung im Übrigen in entsprechender Anwendung des § 139 BGB nur dann in Betracht, wenn ein auf einen (räumlichen oder sachlichen) Teil der Norm isolierbarer Fehler vorliegt. Der fehlerbehaftete Teil darf mit dem gesamten restlichen Normgefüge nicht so verflochten sein, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann. Es muss darüber hinaus mit Sicherheit anzunehmen sein, dass der Normgeber die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil erlassen hätte (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Der hypothetische Wille des Normgebers muss objektiviert sein, d. h. es ist auf den im Verfahren zum Erlass der Rechtsnorm zum Ausdruck gekommenen Willen des jeweiligen Normgebers abzustellen, im Zweifel auch eine Rechtsnorm dieses eingeschränkten Inhalts zu beschließen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.07.2021 - 5 S 1770/18 - juris Rn. 64 m. w. N.).
Der Verkündungsfehler führt danach im vorliegenden Fall nicht nur zur Feststellung der Unwirksamkeit der nicht ordnungsgemäß verkündeten digitalen Karte und der auf sie verweisenden Norm, sondern auch zur Unwirksamkeit der Anlagen zu der Verordnung sowie der auf diese verweisenden Vorschriften, da diese verbleibenden Normbestandteile zum räumlichen Geltungsbereich ohne eine exakte Abgrenzung der Gebietsausweisungen nicht dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot genügen (1.). Soweit in der Verordnung Anwendungsbeschränkungen und Verbote vorgesehen sind (§§ 3 und 4 VODüVGebiete), kann sie bestehen bleiben (2.).
1. Rechtsfolge der fehlerhaften Verkündung ist die Unwirksamkeit des verordneten räumlichen Geltungsbereichs in § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete sowie der Anlagen 1 bis 4 der VODüVGebiete.
Unmittelbar hat der Verkündungsfehler zunächst die Unwirksamkeit der Gebietsabgrenzung durch die digitalen Karten und der darauf verweisenden Normen in § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VODüVGebiete zur Folge, da mit der fehlerhaften Verkündung eine Geltungsvoraussetzung für die jeweils in Bezug genommene digitale Karte fehlt und der Verweis im Normtext der Verordnung ins Leere läuft.
§ 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete ist jedoch auch im Übrigen ungültig, da diese Normen nach dem vorgenannten Maßstab nicht teilbar sind. Der jeweils verbleibende Normbestandteil in Form von § 2 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 und der Anlagen 1 bis 4 der VODüVGebiete kann in Anbetracht der Unwirksamkeit von § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VODüVGebiete nicht als weitere Regelung zur Gebietsausweisung sinnvoll bestehen bleiben. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VODüVGebiete sollen sich aus den digitalen Karten im Maßstab 1: 5.000 die Abgrenzungen der Nitrat- und eutrophierten Gebiete ergeben. Als Bestandteil der angegriffenen Normen sind diese Anlagen sowie die digitalen Karten nach § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VODüVGebiete (einzig) dazu bestimmt, den räumlichen Geltungsbereich der Beschränkungen nach § 13 a Abs. 2 und 3 DüV sowie der abweichenden Vorschriften nach § 3 VODüVGebiete zu regeln. Nur diese Kartendarstellungen weisen die für Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gebotene parzellengenaue Abgrenzung der Gebiete nach § 13 a Abs. 1 Satz 1 DüV auf. Diese Voraussetzung erfüllen weder die Übersichtskarten im Maßstab von 1: 1.250.000 in den Anlagen 1 und 3 der VODüVGebiete noch die Auflistungen der Gemeinden, in denen ganz oder teilweise Nitratgebiete (Anlage 2) oder eutrophierte Gebiete (Anlage 4) liegen. Die Übersichtskarten in den Anlagen 2 und 4 der VODüVGebiete lassen keine parzellenscharfe Abgrenzung zu und würden als Regelungen zu dem räumlichen Anwendungsbereich der Verordnung nicht den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots gerecht. Die Grenzen der ausgewiesenen Gebiete folgen nicht Gemeinde- oder Kreisgrenzen, sondern Gebieten in Grundwasserkörpern bzw. Einzugs- oder Teileinzugsgebieten von Oberflächengewässerkörpern, sodass die auf den Übersichtskarten grob erkennbaren Gemeinde- und Kreisgrenzen nicht geeignet sind, eine fehlende genauere Abgrenzung zu ersetzen. Gleiches gilt für die Auflistung von Gemeinden, in denen ganz oder teilweise Nitratgebiete oder eutrophierte Gebiete liegen. Auch der Antragsgegner geht davon aus, dass diesen Bestimmungen lediglich eine "Anstoßfunktion" zukomme, die genaue Abgrenzung sich aber nur aus den digitalen Karten gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VODüVGebiete ergebe. Zwar wäre es denkbar, den Auflistungen in den Anlagen 2 und 4 der VODüVGebiete eindeutige Fälle zu entnehmen, in denen sich Gebietsausweisungen über ein gesamtes Gemeindegebiet erstrecken und die Gebietsausweisungen insoweit zu erhalten, allerdings ermöglichen die Anlagen 2 und 4 der VODüVGebiete eine solche Identifikation wenigstens einzelner eindeutig abgegrenzter Gebiete nicht, denn sie listen undifferenziert neben Gemeinden, deren gesamtes Gemeindegebiet als Nitratgebiet bzw. eutrophiertes Gebiet ausgewiesen ist, auch Gemeinden auf, deren Gebiet nur teilweise von einer Gebietsausweisung betroffen ist.
Im Übrigen ist es nicht mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen, dass eine verwaltungsgerichtliche Geltungserhaltung eindeutig abgrenzbarer Teile von Gebietsausweisungen dem mutmaßlichen Willen des Verordnungsgebers entspräche. Dagegen spricht bereits, dass ein letztlich von Zufälligkeiten abhängiges Aufrechterhalten einzelner Gebietsteile Fragen der Willkürfreiheit (Art. 3 Abs. 1 GG) aufwerfen würde und dass nur bei einer vollständigen Unwirksamkeit das Eingreifen der Vorbehaltsklauseln in § 13 a Abs. 4 und 5 DüV zu der gebotenen Umsetzung von Unionsrecht zum Gewässerschutz überhaupt in Betracht kommen kann.
2. Indes kann die Erklärung der Unwirksamkeit auf die angegriffene Gebietsausweisung - wie beantragt - beschränkt bleiben, da die verbleibenden Vorschriften der Verordnung von dem unwirksamen Teil abtrennbar sind und sinnvoll Bestand haben können. Denn mit der Unwirksamkeit der Gebietsausweisung nach § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete können an deren Stelle die Regelungen in § 13 a Abs. 4 und 5 DüV zur Geltung kommen. Die Festlegung der Grundwasserkörper, die als Nitratgebiet anzusehen sind, nach § 13 a Abs. 4 DüV und die gesetzliche angeordnete Erstreckung des eutrophierten Gebietes auf das gesamte Landesgebiet bedarf keiner weiteren Regelung eines räumlichen Geltungsbereichs durch Rechtsverordnung nach § 13 a Abs. 3 DüV, denn diese Rückfallklauseln bestimmen selbst einen räumlichen Geltungsbereich. Damit können die in dem nicht für unwirksam erklärten Teil der Verordnung vorgesehenen Rechtsfolgen der Gebietsausweisung weiterhin zur Geltung kommen. Zwar sehen § 13 a Abs. 4 und 5 DüV die Regelung eines Stichtags vor, der in der Vergangenheit liegt. Die Unwirksamkeit rechtswidriger Normen wird mit der Entscheidung des Senats aber lediglich festgestellt, die für unwirksam erklärte Norm ist allerdings als eo ipso nichtig anzusehen. Dies gilt insbesondere im vorliegenden Fall, in dem die angegriffene Gebietsausweisung nicht verkündet worden ist, mithin eine Geltungsvoraussetzung von Beginn an gefehlt hat. Demnach ist davon auszugehen, dass die Landesregierung zum Stichtag des 31.12.2020 keine Gebiete nach § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV ausgewiesen hat, weshalb die subsidiär geltende Regelung in § 13 a Abs. 4 DüV mit Wirkung vom 01.01.2021 eingreifen kann. Für die Abweichungen gemäß § 3 VODüVGebiete besteht daher eine (tatbestandliche) Regelung zu deren räumlichen Geltungsbereich. Ebenso kann auch § 4 VODüVGebiete Bestand haben. Mit Blick auf die gleichfalls unwirksame Ausweisung eutrophierter Gebiete gemäß § 13 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV greift subsidiär § 13 a Abs. 5 DüV ein. Es ist davon auszugehen, dass dies dem Willen des Verordnungsgebers entspricht, da eine entsprechende Verpflichtung zur Umsetzung der unionsrechtlichen Vorgaben aus der Nitrat-Richtlinie und der Wasserrahmenrichtlinie besteht.
V. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.